论文无忧 | 论文发表 | 手机版 | 二维码

《市场研究》杂志
本刊往期
您当前的位置:首页 杂志文章 美国政府采购激励创新的经验及启示
美国政府采购激励创新的经验及启示_杂志文章
美国政府采购激励创新的经验及启示
发布时间:2018-02-27浏览次数:1返回列表

陈星宇

摘要:我国的政府采购制度已推行多年,但是政府采购的政策功能发挥有待改善,特别是政府采购在促进创新上遭遇不小的困难和挫折。美国的政府采购制度较为完善,在发挥政府采购激励创新方面的经验很值得我国学习。

关键词:政府采购;政策功能;激励创新

一、政府采购的定义及功能

政府采购起源于西方资本主义国家。我国政府采购制度建立可以追溯到20世纪90年代,而2003年《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施则标志着政府采购在我国以制度的形式正式确立。我国学者对于政府采购的定义,有着不同的看法,大体分为两种观点,一种是采购说,认为政府采购是一种政府购买的行为;一种是制度说,认为政府采购的实质是一种财政制度。《中华人民共和国政府采购法》对政府采购进行了明确的界定,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采限购额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府采购的功能大致可以分为两类,一是政府采购的基本功能,即政府采购有利于提高财政资金使用率和有效预防腐败;二是政府采购的政策功能,包括支持中小企业,支持环保和绿色能源,以及激励创新等。

二、我国政府采购激励创新功能的不足

政府采购是政府众多政策工具的一项,其作用是扩大社会有效需求,进而促进社会总产出,促进经济发展。西方发达资本主义国家,尤其是美国和欧盟长期以来都非常重视对政府采购制度的建立和完善,西方学术界和政府都认为政府采购在推动企业创新和高新技术产业发展上能发挥至关重要的作用。我国的政府采购制度从建立至今已走过了12个年头,政府采购的绝对规模和相对规模都得到了巨大的发展,但是不可否认的是,我国的政府采购制度还很不完善。例如我国的政府采购范围还很小,政府采购的产品也相对单一,采购方式也过于单调和简单,特别欠缺发挥政府采购的制度功能。我国曾经试图加强政府采购制度的政策功能,例如尝试扩大采购自主创新产品的适用领域。我国于2009年颁布了《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》(以下简称通知),然而美国、欧盟和日韩等国对此反应强烈,相关政府甚至表示对其严重关切,认为该通知的实质是保护本土企业、歧视和排斥外资,违反了世界贸易协议中的非歧视原则,也违背了我国在加入GPA谈判中提出的开放政府采购政策的承诺。迫于国际社会的压力,2011年10月,国务院办公厅发布文件,要求省级政府对相关的政策进行整理,停止执行一切政府采购激励自主创新的政策。事实上在稍早前的2011年6月,财政部就已经正式发文,宣布停止有关政府采购激励创新的文件,包括《财政部关于印发<自主创新产品政府采购预算管理办法>的通知》、《财政部关于印发<自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》和《财政部关于印发<自主创新产品政府采购合同管理办法〉的通知》。在中国国务院和财政部相继发文之后,有关国家表示对于中国政府相关做法予以欢迎和支持,认为这是中国政府开放政府采购领域,为外资企业提供公平竞争的一种实质行动。我国激励自主创新的采购政策之所以遭到多个国家的指责,有着诸多的原因,找到相关问题并予以解决对于我国今后继续实行政府采购激励创新有着重要作用,也有利于完善我国的政府采购制度。

实际上,激励和促进高新技术和新兴产业、采购国货、扶持中小企业发展等政策,是国际的通行做法,也是发达国家政府采购制度中对于支持创新的一般规定,然而我国推行相关政策之初就受到多个国家的批评和反对。之所以出现这种现象,主要有两方面原因:一是我国对国际规则研究不透彻,一方面我国出台的政策相关的表述不符合国际规则,从而给西方国家留下了口实,例如在我国出台的政府采购激励创新的政策中,就经常出现“本土”和“进口替代”等不符合国际规则的敏感词汇。对于这种不符合国际规则的陈述,西方国家自然会趁机提出批评甚至是严重关切,例如,美中贸委会在2009年发布的白皮书中,就中国对自主创新产品的优惠政策提出了质疑,认为在中国颁布的21项有关政策中,有16项明确提出“进口替代”,是歧视和排斥外资企业。另一方面,我国对WTO等国际规则的理解不够透彻,这样导致的结果是出台有偏差的政策,进而容易引起西方国家误解甚至是曲解我国的有关政策。例如我国出台的“限制进口国内已具备研究开发能力的关键技术”的政策,这种表述显然违背了关贸总协定,然而事实上是,关贸总协定关于取消数量限制的规定并不包括技术。二是我国国际谈判经验不足,特别是对于国际上出台的创新政策研究不足。例如,美国虽然是《政府采购协定》的缔约国,但在其国内始终坚持执行和实施《购买美国产品法》等政府采购法律制度。近年来,随着金融危机对美国经济的影响,奥巴马政府为了刺激美国实体经济,甚至推出了一项高达七千多亿美元的经济刺激方案用于采购国货。所以,笔者认为国外对我国自主创新政策的批评,不是因为相关的具体政策,而是国外势力长期以来企图遏制我国促进自主创新的战略,进而影响我国的自主创新能力。正因为如此,更需要我国加强研究国外政府采购的制度和政策实践,并对其成功经验进行总结和借鉴。

三、美国政府采购激励创新政策的经验及启示

美国的政府采购制度发展较早也比较完善,拥有世界上最大的政府采购规模,其政府采购规模占美国GDP的20%。美国政府采购规模在2009年就已经突破3万亿美元,其中约40%的政府采购来自联邦采购,约20%的政府采购来自各州政府和华盛顿市政府的采购,剩余部分则来自各市、县政府及有关单位的采购。

美国的[来自wWw.lW5u.CoM]政府采购法律制度中,并没有专门针对于促进自主创新的法律法规,这或许是为了有效规避违反国际规则。事实上,如果仔细研究美国法律体系,你会发现在很多其他的法律法规中都可以看到采购国货、扶持中小企业和激励创新的政策,例如美国的国家安全法、国防采购法中都有变相采购国货的规定。这种分散政策的做法,即达到了发挥政府采购相关政策功能的作用,也规避了违反世贸协定的风险。我国有必要借鉴美国的这种做法,下面笔者从三个方面予以介绍。

(一)构建促进自主创新的法律体系

在美国构建的自主创新法律体系中,《购买美国产品法》起着至关重要的作用。于1933年制订的《购买美国产品法》,规定了美国政府采购要优先购买美国自主生产的产品。在美国政府采购体系中的另一重要法律《联邦采购条例》也明确规定美国政府必须购买本国的货物和服务,除非有关机构或部门的负责人断定:本国所供应的货物或服务的价格不合理,购买它们将不符合美国[来自www.lw5u.Com]的公共利益,美国现存条件无法购买,转售这四种情况。事实上,这极大地保护了美国的本土企业,也阻碍了外国产品进入美国政府采购市场。例如,对“本国所供应的货物或服务的价格不合理”的解释,只要本国供应商的报价比外国供应商的报价高出不超过6%的幅度(在国防领域这一比例甚至高达50%~100%),那么,必须优先交由本国供应商,换言之,美国产品价格只要在采购法规定的限度内,即使高于国外产品价格,美国政府仍要优先购买美国产品。此外,在《购买美国产品法》中还有专门针对技术创新成果采购方面的内容,明确规定政府各部门要在同等条件下尽可能地优先购买本国的高科技产品。美国在扶持中小企业发展上,也构建了一套完善的法律体系。《中小企业法》中就有明确规定,在有关的政府采购中,美国的中小型企业可以享受高达12%的报价优惠。这极大地增加了中小企业在美国政府采购市场中的竞争力,因为美国中小企业的报价只要不超过外国产品价格的12%和本国大企业产品报价的6%,就意味着美国政府必须优先采购该中小企业的产品。此外,美国还出台了《小额采购业务法案》、《联邦政府行政服务和财产法》、《合同竞争法案》、《克林格尔—科亨法》等实现政府采购政策功能的法律法规。也正是得力于美国所拥有的一套比较完整和有效的政府采购法律法规体系,美国自主创新的民族产业得以获得源源不断的发展动力。

(二)创新设计政府采购程序

美国的政府采购制度之所以能有效地激励企业自主创新,除了因为美国构建了健全的政府采购法律体系,更重要的原因在于,美国设计的政府采购程序给自主创新创造了空间。可以说,美国的政府采购程序从合同签订到执行合同,从供应商的资格审查到事后的采购救济,都为政府采购激励自主创新创造了空间。美国还充分利用其他法律法规,例如以国家安全为理由,阻止外国产品入境,从而保护本国企业。2014年,美国就以国家安全为由阻止了中国华为公司的产品进入美国市场。

(三)建立有效的监督机制

任何制度都不是完美的,这就意味着必须要有一个有效的监督机制。在美国,对政府采购的监管十分严格,既有立法部门的监管,又有行政部门的监管。其中,国会的下属机构——联邦会计总署作为一个立法部门,负责对政府采购进行外部监管。行政管理与预算局作为一个行政部门,负责对政府采购进行内部监管。同时,参与招标的企业对政府采购构成了第三层监管。因为政府采购过程不公正或者出现违法违规的现象,未中标的供应商都会向相关部门投诉甚至是直接向联邦法院起诉,从而促使事后对该项政府采购进行审查,这就构成了一种反向监督。可以说也正是这种合理的监督体制,确保了政府采购过程的公平,使得相关的政府采购促进自主创新的法律得到有效执行。

参考文献:

[1]傅家骥.技术创新学[M].北京:清华大学出版社,2008.

[2]艾冰.政府采购促进自主创新的关系及效果研究[D].长沙:中南大学,2009.

(作者单位:中南财经政法大学财政税务学院)

您对《美国政府采购激励创新的经验及启示》一文的评论