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移动互联网络与流动人口管理模式的创新
发布时间:2018-11-18浏览次数:18返回列表

石智雷 蔡雯莹 刘 然

摘要:传统流动人口登记制度面临信息失真和孤岛性等一系列流动人口管理失灵问题。本文以移动互联网络技术优势作为突破口,通过手机移动客户端构建政府与运营商的连接网格模型,并且从数据收集、网络联结以及信息对接共享三个步骤将思路具体化,构建“政府-运营商”式的新型城市流动人口管理平台,为当下政府的流动人口登记管理提供新的选择模式。

关键词:流动人口 移动互联网络 管理模式创新

中图分类号:C5.4 文献标识码:A 文章编号:1004-0730(2015)08-0093-08

20世纪80年代以来,越来越多流动人口进入城市,人口流动成为影响城市化水平和人口再分布的重要因素。然而,现行户籍制度框架下的中国城市人口管理却面临着前所未有的挑战(宋健、何蕾,2008)。一方面,我国流动人口管理模式从防范型、控制型向服务型转变,接收地政府必须发挥好公共服务供给者的职能,将工作重点放在户籍制度改革、消除流动人口就业的歧视性政策以及完善流动人口的社会保障制度上(熊光清,2010);另一方面,现有的流动人口登记制度难以与政府的职能需求相配,传统的暂住证、居住证等登记制度,难以适应工作地点和居住地点频繁变动的流动人口的现实情况,主观层面上也容易引起流动人口的排斥,不利于流动人口的统计与管理。

如何让流动人口登记制度有效克服流动人口高流动性和对传统管制的排斥性问题?目前采用的主要方式或者提出的主要政策建议包括“管理与服务并重”、“综合管理”、“一站式服务”、“社区化管理”、“IC卡管理”等(王祥进,2006;赵过渡等,2003;王世福等,2002;李程伟,2001;黄晨熹,1999)。总结现有文献成果,可以看出,信息获取的主动性、简易性、实时性、准确性是流动人口登记管理的发展方向。“综合管理”以及“一站式服务”偏向管理部门的革新,过去被动式信息获取的方式仍未改变;“社区化管理”将信息采集工作落实到基层社区,但社区作为居民自治性组织,无论是职能定位还是任务实现方面都难以使其真正成为信息采集主体;至于“IC卡管理”以及“完善身份证电子管理系统”等方式也面临着信息传输不够及时的缺陷。

在针对以往流动人口登记体系研究的思路上,本文引入移动网络数据技术,通过手机移动客户端构建政府与运营商的连接网格模型,重构流动人口登记制度体系,从根本上打破“户籍属地管理”的界限,将所有流入本地的人口全部纳入居住地管理系统进行统一管理,并且创建管理信息平台,整合多方资源,探讨未来“政府—运营商”式的城市流动人口管理模式的发展思路。

一、旧模式存在“流动人口管理失灵”现象

随着流动人口服务型管理模式改革的深入,我国政府现有的“流动人口管理失灵”问题,严重阻碍了流动人口社会保障制度的完善。

(一)政府管理体制的缺陷加剧信息的失真性

现有的政府管理体制导致流动人口统计信息失真主要体现在两个方面,一方面,政府服务型管理机制尚未转变,流动人口出于自身利益的考虑,并不愿意主动接受政府的管束,流动人口在登记管理的过程中具有隐瞒自身真实信息的动机,从而导致流动人口与基层政府之间的信息沟通可能被阻塞。另一方面,作为流动人口管理的主体,地方政府承担统计数据和上报数据两项职能,在理性“经济人”的行动逻辑下,最为关心自己在政治活动中的成本和收益,往往将流动人口作为实现目标的外在要素而非天然的服务对象,并主要根据流动人口对实现其自身目标作用的大小来决定对待他们的态度以及行为(肖周燕、郭开军、尹德挺,2009)。在属地化管理中,流动人口的大规模涌入常常伴随着有限资源的分配冲突、工作量增加等一系列矛盾,难免出现“不愿管、不想管”的主观情绪。对于流动人口现居住地的社区或基层计划生育管理部门而言,多一事不如少一事,不愿承担属地管理的责任,缺乏主动开展流动人口计划生育服务管理工作的积极性;对于部分流动人口来说,对计划生育工作人员缺乏信任、担心个人信息被泄露,一些人刻意地隐瞒不报、错报或不愿主动配合,造成信息获取困难(宋艳芹,2012)。

(二)部门间的垄断割据导致信息的孤岛性

长期以来,城市社区对于流动人口的管理表现出明显的“重管制、轻服务”倾向,忽视了流动人口正当的权利和服务需求(唐晓阳、陈雅丽,2012)。目前,流动人口管理逐渐由原来的“把控性”转向“服务型”,户籍福利逐渐被剥离。流动人口的管理主体涉及公安、民政、工商、劳动等多个部门,公共服务内容也延伸至教育、医疗、养老等多个领域,各个部门之间的协调配合至关重要。然而,由于部门利益的影响,目前我国人口信息整合环节仍存在明显的断裂问题(尹德挺,2012),部门间的垄断格局明显。在实际运作中,公安部门享有采集信息的主导权,能够获取最贴近真实数据的流动人口信息,但由于行政体制和管理权限方面的原因,各部门之间缺乏良性互动,缺乏有效的信息共享,部门间的协调互动机制难以建立。

二、移动网络技术是流动人口管理的突破口

当前捆绑在户籍制度上的福利不断被剥离,原本“属地式”管理转变为“普惠型”管理。提供服务实际上就是另一种形式的管理,而服务的提供则以完善的个人信息为基本要求。流入地基层政府和社区落实人口登记的措施在不断完善,但总的来说管理方式并未完全由“静态”转向为“动态”,信息收集滞后。政府应该尽快建立新的管理机制,以实现动态管理流动人口的目标,其中转变管理思路和组织体系是关键。

当今中国已经进入移动互联时代,车站、码头、机场、地铁、商场等公共场所配备无线上网服务已是常态;北京、上海、广州、杭州、深圳等城市,将免费提供无线上网服务提升到建设“网络城市”以及创建“移动互联城市”、“智慧城市”的高度。截至2012年2月底,中国已有30个省274个 城市的无线城市门户上线推广。而且以现行手机的普及程度而言,无线上网逐步涵盖社会各个层级是可以预见的。动态性作为无线网络的显著特点,运用到人口流动管理中,可以大幅提升流动人口的服务水平。人口信息数据的获取始终存在着周期长、主观性强等问题,然而,移动网络运营商却能获取海量、客观、实时的用户数据,能够反映人员的位置信息和流动情况。用户在享受无线上网服务的同时,手机终端与基站之间每480毫秒会报送一次用户测量报告,即基站每天可记录平均每位用户高达5亿条用户实用信息。基站的报送信息能为即时检测人员提供海量的数据支撑。移动网络管理在提供无线上网服务的同时,通过利益诱导机制,满足流动人口的利益需求,吸引其注册登录,实现移动通信数据的采集,使政府能对流动人口实施动态监控,保证从“静态”管理向“动态”管理平稳过渡。

与传统流动人口登记管理模式相比,移动互联网络管理的技术优势主要体现在以下三个方面:

一是获取的数据更为客观。与传统数据获取途径不同,移动网络公司基站接收到的数据,不可人为控制其传送内容和传送时间,用户记录直接通过基站输送至运营商数据处理系统,“一站式”完成数据发送、接收和统计分析。在时间和空间上分离数据收集和数据上报两项工作,将基层政府部门排除在数据收集的“屏障”之外,可以有效避免“虚报、瞒报”行为。

二是采集流动人口多重信息,发挥信息规模效应。现有政府部门之间人口统计信息处于相互“封闭”状态,而移动网络作为新型的人口信息采集手段,将“管理寓于服务”,以提供海量网络资源为载体的信息服务,吸引手机用户主动填写个人信息并注册登录;同时以政府管理为目的的人口信息统计平台,无形中为流动人口安全上网提供了良好的信息保障。在网络连接状态下,通过基站,移动网络运营商统一收集流动人口各种信息,经初步识别、整合和分析之后,公安、计生和教育等部门各自通过相应的渠道提取本部门工作所需要的人口信息,发挥人口信息规模效应,打破原有各部门之间信息沟通的壁垒。

三是全面覆盖人口流动中信息采集盲区,从根本上保证信息的全面性与实时性。以武汉市为例,其城市规模大,基站设置数量多,地域分布较广。手机客户通过实名验证登记上网,进入最为临近的基站辐射范围的区域内,基站检测到临近客户端的发送信号,进而支配移动客户端向其发送用户实名验证信息以及实时动态数据。与此同时,用户在武汉市内活动的过程中,为了避免用户进入基站检测范围盲区,可以设置各基站唯一代码以及扇形信号辐射范围,囊括武汉市内各区,基站代码即反映基站所在武汉各区、乡镇及街道(见图1)。记录该用户移动网络数据最多的基站所在地即为该流动人员的暂住地,运营商将信息识别、检测和记录后反馈至相关政府部门,进而将该人员信息传送至其暂住地管理部门,在最短时间内进行该人员计生、工商、子女教育等方面的信息收集。

三、移动互联网络下流动人口管理模式的构建思路

(一)建立信息技术部门,实现流动人口动态管理

我国人口流动是一个复杂的动态过程,居住地和流出地共同构成交互式的社会网络,由于公共服务的缺失,流动人口主动进行登记的意愿非常有限,再加上进行登记可能会面临生育行为处罚,使得目前人口省际流动信息通常难以第一时间内被获取。而依靠目前需求量较高的移动通讯网络建立起有效的利益诱导机制,设立以数据收集、整合、分析、反馈为运行核心的信息技术部门,是实现我国人口登记“主动化”的关键性思路。

信息技术部门作为集中收集流动人口信息的政府部门,在与移动网络运营商良好对接的前提下,一方面提供网络服务,另一方面建立人口动态管理机制,通过信息化的统计手段,实时记录流动信息,真实有效地掌握流动人口动态信息。

(二)“打散”权力割据,重构组织框架

信息技术部门的建立可以将数据收集功能从原有管理体制剥离,打破数据收集与管理为一体的基层政府管理体制,以数据的准确性为准则,有效规避“瞒报、虚报”的现象。在以移动网络为载体的流动人口管理体系中,通过流动人口信息的收集、整合,筛选后的信息通过部门共享平台传递至各个部门,构建信息收集与管理分立的初步体系。这样一方面打破原有信息收集机制的局限,将政府权力“打散”;另一方面,信息技术部门由地方政府直接管辖,从部门权力的行使方面看,能够完成与其他各管理部门信息的平稳对接,使政府各部门共享信息的渠道更为通畅,促进政府各部门之间信息沟通的良性互动。

(三)强化多部门协作,共享人口信息库

以公安部门为主导的政府部门,借助人口流动信息对流动人口进行最大效能的引导、调控和干预。随着人口管理相应服务机制的进一步健全,打破人口信息交流屏障,实现信息共享逐渐成为政府管理流动人口工作的新导向。目前,可以由信息技术部门组建多部门协作的人口基础信息库,其中包含流动人口基本信息和就业、医疗和教育等社会保障信息,通过共享流动人口的数据资料,建立起部门间信息互通、资源共享、密切配合的流动人口服务管理工作新机制。总之,构建完善的人口基础信息库,可以强化多部门协作,保证公安、劳动、计生等各个部门信息步调一致,实现相互之间信息对接的互联互通和共享共赢。

四、构建网络互动平台,创新登记体系设计

(一)建立“运营商-政府”合作机制,搭建交互式信息平台

基层政府通常对在本管辖区域内滞留的时间超过6个月并且没有本地户口的人员视为本辖区的流动人口。本文中,移动互联网络运用到流动人口管理体系中,实际上是建立“运营商—政府”的合作机制,搭建各政府部门紧密协作的信息交互式平台。在移动互联网络的管理模式下,移动网络运营商建立信息初步采集系统,负责实时记录,将单一、零散的信息进行有效整合,通过网络联结通道上传至政府信息技术部门数据处理中心作进一步解析。处理完成后将统计信息再传递至人口基础信息库,基层政府部门登陆信息库,由信息技术部门内部的指令中心进行信息合理调配,导出各部门所需的各项流动人口基础信息资料。移动网络系统本身具有交互性强、分布域广、响应速度快等特点,是实现流动人口动态管理的突破口,也是政企建立合作机制的必要前提。除此之外,网络联结通道连接运营商的信息初步采集系统和政府信息部门技术中心。强化“运营商—政府”的合作机制,共建流动人口基础信息库,充分利用网络信息的时效性,能够加强各基层政府部门间的交流协作,进一步提升流动人口的管理服务水平。

(二)覆盖人口流动盲区,建立信息初步采集系统

信息技术部门作为单独收集人口流动信息的部门,主要处理对象为基本信息资料和通讯资料,其中,基本信息资料主要指移动接收端用户姓名、身份证号、入网时间、入网地点、联系电话等,而通信资料指的是临近基站代码、手机归属地等漫游信息,两类信息的源数据均来自于移动网络运营商的信息初步采集系统。流动人口信息的初步采集首先需要通过移动网络全面覆盖人口流动盲区,当流动人口转移至相应的区(县)街道办,临近基站会在第一时间捕捉其相关上网信息,即,手机在不同城市漫游过程中,自动在漫游所在地移动通信基站上留下的在该地使用移动网络所产生的原始数据。系统进行初步解析后,将原始资料按照流动人口基本信息和通信资料分别储存在信息初步采集系统的访问位置库和归属位置库中,定时或定期向信息技术部门数据中心自下而上依次传输数据。进入位置库的信息查验无误后可再上传至备份库进行存储,方便信息技术部门由于特定需要进行传送前的数据查验。简言之,信息初步采集系统的作用在于,完成流动人口网络通讯量的初步收集和保存,为政府信息技术部门提供必要的网络技术支持,为搭建互联互通、共建共享的人口信息交互式平台奠定坚实的基础。

(三)灵活配置网络联结通道,实现通讯信息双向流转

信息技术部门与移动网络运营商通过数据联结通道的方式获取原始通信数据,数据传输能越过运营商与政府之间的“天然屏障”,实现信息双向传递,双向反馈。网络传输通道发送端是多层次的信息初步采集系统,而信息技术部门数据处理中心相当于网络传输通道接收端,对未经处理的原始数据作进一步分析对比与统计,充分发掘数据的潜力。移动网络用户输入设置后的账号与口令,流动人口身份认证相关信息进入数据采集系统,鉴别请求成功后,指令回转至通道发送端,成功建立网络联结,原始资料开始进行传输。用户基本资料和通信资料原始信息经成功解析后,自动鉴别流动人口归属地信息,当检测数据信息与政府档案中的重点关注对象如假释、取保候审和补助救济等人员信息匹配时,立即发布反馈信息。为密切关注重点对象的具体动向,网络传输通道的发送端即支配基站会增加数据输送频率,数据处理中心快速创建该流动人员其他信息索引并导入该人员其他相关信息资料,建立临时信息表,紧密跟进该人员移动网络使用状况,有组织地、动态地储存大量关联数据,掌握其平时的主要活动规律。简言之,信息技术部门处理中心与移动运营商的联结运行机制以网络传输通道为基础,指令反馈为重点,其他信息查询、索引功能相配套,通过有效的引导、调控和灵活配置,将流动人口信息采集网络化,提升流动人口服务管理的水准和要求(见图3)。

(四)优化指令,打破信息共享壁垒

人口基本信息库作为承载海量流动人口信息的载体,在操作上具有一定的机密性,因此需要通过第三方控制,有效屏蔽错误的查询请求,及时发现潜在的威胁。指令中心作为信息技术部门的运行中枢,不仅在网络数据传输过程中通过下达指令保证信息的平稳对接,并且在人口基本信息库向其他部门传送信息的过程中,通过优化指令实现信息的无障碍交流,提高人口基础信息库的响应速度,打破各部门信息共享的壁垒。具体表现在,查询和索引完毕后的信息进入人口基本信息库中上传至实时库,记录当日当时的人员流动信息,其他部门每日定时向信息技术部门发送入库权限请求,申请查看最新的人员流动信息。指令中心接收请求,向人口基本信息库发送查询指令,其他部门根据需要导出数据,进入相应的部门信息管理平台,如办理居住证的新居民信息进入公安管理部门信息库,成年人用工信息进入劳动部门信息库,婚育信息进入计生部门信息库,房屋租赁人员登记和物业管理信息进入房管部门信息库,等等,各部门提取相关流动人口信息,对应跟进各项基本服务。另外,数据信息在实时库中的存储具有一定的实效性,储存时间超过三日即视为历史信息,由实时库上传至历史信息库保存。由于信息源由移动网络统一采集,保证信息来源和时间节点相同后,其他政府部门可根据特定目标进入历史库查询流动人口过往登录信息,追踪流动人口具体动向,避免部门之间共需信息的反复采集,提高信息的利用率,达到有效管理人口流动的目的。

五、结论

基本公共服务的均等化以全面完善人口登记制度为前提,传统人口登记管理模式下,管理体制的缺陷加剧信息的失真性,各基层政府部门间的垄断割据导致信息的孤岛性。本文认为以移动网络技术为基础的流动人口管理模式创新是推进我国人口登记模式面向信息化、实时化发展的关键性突破口。在移动互联时代,移动网络管理能够全面覆盖流动人口信息采集盲区,获取最为客观的数据,充分发挥信息规模效应,呈现一种新型流动人口管理态势。在此模式的设想下,首先建立“运营商—政府”合作机制,构建信息初步采集系统,灵活配置网络联结通道,实现通讯信息的双向流转,进而优化指令,保证信息对接,强化多部门协作,最终打破各部门之间信息共享壁垒。虽然目前移动网络人口管理模式还面临“运营商—政府”合作机制不成熟和基站数据交换技术亟待革新等多方挑战。但总的来说,以移动网络为基础的信息化政务将会成为未来流动人口管理模式发展的新趋势。

注释:

[1]宋健、何蕾:《中国城市流动人口管理的困境与探索——基于北京市管理实践的讨论》,《人口研究》,2008年第5期。

[2]熊光清:《中国流动人口管理模式:由控制型向服务型转变》,《中共杭州市委党校学报》,2010年第5期。

[3]王祥进:《北京市流动人口管理的现状、难点及对策》 ,《市场与人口分析》,2006年第4期。

[4]赵过渡、谢水明:《关于广州市对外来人口实行IC智能卡管理的个案调查》 ,《人口学刊》,2003年第2期。

[5]王世福、矫立军:《解决流动人口问题的新路:综合管理、“一站式”服务》,《人口学刊》,2002年第1期。

[6]李程伟:《北京市的流动人口管理:成绩、问题及对策》,《北京行政学院学报》,2001年第1期。

[7]黄晨熹:《大城市外来流动人口特征与社区化管理——以上海为例》,《人口研究》,1999年第4期。

[8]宋艳芹: 《流动人口计划生育服务管理的实践与思考——以山东省为例》, 《人口与经济》, 2012年第6期。

[9]唐晓阳、陈雅丽:《城市社区流动人口管理体制创新研究——以广东省为例》,《行政领导》, 2012年第3期。

[10]尹德挺: 《人口有序管理的国际经验与中国实践——基于流动人口服务管理的视角》,《人口与经济》, 2012年第2期。

[11]肖周燕、郭开军、尹德挺:《我国流动人口管理体制改革的》,《人口研究》, 2009年第6期。

*本文为2014年大学生创新创业训练计划国家级一般立项“移动网络背景下流动人口管理模式的创新——基于武汉市的调查研究”(项目编号:201410520084)的阶段性成果。

作者简介:石智雷,中南财经政法大学公共管理学院副教授,湖北武汉,430073;蔡雯莹,中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉,430073;刘然,中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉,430073。

(责任编校:刘江涛)

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