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《浙江国土资源》杂志
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对《责令限期改正土地违法行为通知书》是否属于行政复议范畴的探讨_杂志文章
对《责令限期改正土地违法行为通知书》是否属于行政复议范畴的探讨
发布时间:2018-04-27浏览次数:3889返回列表

宁波市国土资源局镇海分局 王玉 邬建明

案例:某区国土资源监察大队在巡查中发现某村民未经用地审批非法占地建房,核实情况后,执法人员当即向当事人下发了《责令限期改正土地违法行为通知书》,责令其在接到该通知书5日内自行拆除违法建筑,并恢复土地原状。当事人在接到通知书后向当地同级人民政府提出行政复议,要求确认该通知书违法。

该市政府依复议程序受理了该起行政复议申请。

对此,大家意见不一。有人认为,该通知书是具体行政行为,类似行政处罚决定书,可以提起行政复议申请,可以受理;也有人认为,该通知书是具体行政行为,但不具备行政处罚决定书的法律效力,应当不在行政复议范畴当中。笔者认同后一种观点。

一、《责令限期改正土地违法行为通知书》的法律依据

《行政处罚法》第五条规定: “实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。第二十七条规定: “当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)、主动消除或者减轻违法行为危害后果的……”。《行政处罚法》的这两个条款是国土资源执法部门这类责令当事人改正违法行为通知书合法性的法理来源。我国行政处罚坚持处罚与教育相结合原则,希望能够教育违法当事人自觉守法,自觉减轻或消除违法影响。所以行政执法机关应该在行政处罚决定作出之前给予当事人自行整改的机会,当事人也可以借此减少或消除违法行为对于社会正常秩序的影响及后果,同时也可以减轻或免除行政处罚。由此可见,本案中的《责令限期改正通知书》是土地行政机关给予当事人的自行改正其违法行为从而可以受到较轻或免除行政处罚的机会的告知,不具有终结性,无法具备行政处罚决定的法律效力,其法律性质是整个执法查处程序中的一个环节,此时行政机关对于违法行为的查处程序尚未结束,是为配合、衔接下步行政处罚工作的阶段性具体行政行为。

同理,在国土资源执法的过程中,执法人员在确定当事人的建设或开采矿产行为违法后,在作出处罚决定书之前下发的停工通知书,行政处罚告知书,听证告知书等各类通知书,都是办案流程的各个环节,不是最终的行政处罚决定,当然不具备行政处罚效力。行政处罚设计的处罚程序,是为了充分保障当事人的权利,体现着我国行政处罚的教育与惩戒相结合的宗旨。

二、《责令限期改正土地违法行为通知书》不在行政复议范围

我国《行政复议法》明确了行政复议的受案范围:《行政复议法》第六条规定:有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的; (十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。由此可见,行政复议的受案范围第一项至第七项的规定的内容规定的为行政处罚、强制、确认、许可决定,第八至第十项为不作为的具体行政行为。前文已经论述了《责令限期改正土地违法行为通知书》的阶段性和非强制性,不属于第一至第十项的范畴。在第十一项的兜底条款中,具体行政行为要求侵犯的是当事人的合法权益,而当事人的行为属违法行为,该通知书所指的权益是违法权益,显然不符合这个条款的规定。

《行政诉讼法》对于受理的范围的规定与《行政复议法》实质上是一致的,只是字面上的表述略有不同而已。综上所述,在作出行政处罚决定书之前的各类通知书,不属于行政复议、行政诉讼的受理范畴。

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